논문리뷰 (정책집행론): Top-Down and Bottom-up Approaches to Implementation Research: A critical Analysis and Suggested Synthesis (Sabatier, 1986)

Summary

 저자는 지난 15년간 진행되어온 집행연구를 검토하고 하향식 및 상향식 전근의 장단점을 검토하면서, 각 방식의 한계점을 극복할 수 있는 통합모형을 제시하고 있다. 먼저 하향식과 상향식 접근에 대한 설명은 다음과 같다.

 하향식 접근은 정부관료의 정책결정에서 집행이 시작된다는 것을 가정하고 다음과 같은 질문에 관심을 갖는다. (1) 정책집행자와 정책대상 집단의 행동이 정책의 아웃라인과 얼마나 일치하는가? (2) 정책목표는 시간이 지남에 따라 어느정도 달성되고 목표와 영향이 일치하는가? (3) 산출과 영향에 영향을 미치는 주요 요소는 무엇인가? (4) 정책은 어떻게 경험에 기반하여 시간이 지남에 따라 재형성되는가?

 저자는 이어서 효율적인 집행을 위해서는 6가지의 조건이 충족되어야 한다고 주장하면서, 저자가 만들어낸 분석틀에 대해서 자체적인 평가를 하는데 저자가 만들어낸 분석틀이 다양한 사례연구들을 통해 실증되고 있고, 이를 통해 구조화가 상당 수준 개선되었다고 서술하고 있다. 또한, 앞선 6가지 조건은 프로그램 성과와 프로그램의 전략을 이해하는데 상당히 도움이 되고 있고, 분석틀이 관리가능한 변수와 정책형성부터 집행과 재형성으로 이어지는 정책순환에 초점을 두면서 연구자들이 보다 장기적인 관점에서 집행연구를 진행하는데 기여했다고 주장한다. 마지막으로, 분석틀이 법적으로 명시된 목표에 초점을 두도록 하여 보다 객관적인 평가가 이루어지는데 기여했다. 저자는 동시에 분석틀의 단점으로, 명확하고 일관된 정책이 실제로는 많지 않아 분석틀의 적용 자체가 어려운 경우가 있었으며, 정책집행의 장기적 관점을 강조한데 비해 이를 연구할 수 있는 개념적 토대를 마련하지 못했다는 것을 지적하고 있다. 또한, 상향식 접근의 관점에서 하향식 접근은 정부관료 이외의 참여자들을 모형에 포함시키지 않는 등 현실을 반영하지 못한다는 비판이 존재하며, 저자는 이에 대해 일부는 인정하지만, 일부 주장에 대해서는 설득력이 떨어지거나, 분석을 위해 불가피한 부분을 추가적으로 서술하고 있다.

 상향식 접근은 하향식 접근과는 반대로 특정 지역에서의 집행구조, 즉 일선관료에 초점을 두고 있다. 저자는 상향식 접근이 집행단계에서의 다양한 결과를 관찰할 수 있고, 정책네트워크 내에서 활동하는 집행자를 포함한 다수 참여자의 전략적인 상호작용을 분석할 수 있는 등 장점이 있지만, 분석방법 (selection, identification)이 명확하지 않고, 집행의 근거를 만들어내는 정책결정이 전혀 고려되지 않는다고 비판한다.

 이어서 저자는 상향식과 하향식 접근에 대한 연구가 정체된 상황에서 집행연구가 앞으로 어떻게 나아가야 하는지를 제언하고 있다. 저자는 비교우위접근법을 활용하여 어떠한 조건이 충족될 때 어떠한 모형이 분석에 더 적합한지를 제시하고 있으며, 이와 더불어 두 접근 방법을 융합하여 통합모형을 만들 필요가 있다고 주장하면서 정책옹호모형을 제안한다. 정책옹호모형은 하향식 접근에서 활용하고 있는 주요 변수(법적 구조, 사회경제적 상황, 자원)와 상향식 접근의 분석단위를 포괄하면서 10년 이상의 기간 동안 이루어지는 정책변동을 분석한다는 것을 전제로 한다. 참여자들은 신념체계에 따라 지지연합을 구성하고 서로 다른 지지연합과 정책 경쟁을 한다. 경쟁과정에서 갈등이 발생하면 합리적인 타협점을 찾으려는 정책중개인에 의해 중재가 되어 정책이 결정된다.

 

 Comments

 하향식과 상향식 접근을 비교하면서 통합모형을 제시하는 논문이지만, 저자가 하향식 접근 방식을 오랜 기간 연구한 만큼 하향식 접근의 우월성을 간접적으로 나타내는 듯한 뉘앙스가 많이 발견되는 논문이다. 통합모형만 보더라도 정책이 만들어지는 과정에서 발생하는 옹호연합과 이를 설명하기 위한 신념체계에 초점이 맞추어져있다. 즉, 정책결정에서의 철의삼각, 정책네트워크 등이 어떻게 형성되는가를 설명한다고 볼 수 있지 이를 상향식 접근 방법과의 결합이라고 보기는 어렵다고 할 수 있다. 저자는 정책문제에 영향을 미치는 요인과 사용된 정책수단에 대한 이해를 개선하기 위한 참여자들의 노력과 학습을 internal feedback loop으로 명하고, 이를 상향식 접근을 통합한 것으로 주장하고 있다.

 하지만 internal feedback loop는 기존의 하향식 접근에서 논의된 정책 사이클과 다른점이 없다는 측면에서 새로운 개념도 아니고, 상향식 접근이 모형에 통합되었다고 주장하기도 어렵다. 정책사이클을 정책결정 → 집행 → 산출(output) → 결과(outcome) → 영향(impact) 이라고 할 때 정책에 대한 평가를 통해 피드백이 이루어지게 된다. 이 때 피드백이 이루어지는 것을 단순히 상향식 접근이라고 하기에는 어렵다. 정책평가 또한 일선관료에 의해 이루어지는 것이 아니며, 어떠한 경우에는 일선 행정기관이 포함되지 않고 중앙기관에 의해 평가가 이루어지기 때문에 이 또한 하향식 접근 방법의 일환이라고 볼 수 있다. internal feedback loop도 크게 다르지 않다. 저자가 제시하는 예시를 보면 대기오염 정책의 집행 효율성을 높이기 위한 새로운 정책수단을 강구하여 정책에 반영하는 과정을 설명하고 있을 뿐 하위 조직단위에서 발생하는 문제나 일선관료가 처해있는 상황, 일선관료와 정책대상자 간의 상호작용은 언급되지 않고 있다. 오히려 정책옹호모형은 집행을 설명한다기보다는 internal feedback loop를 통해 장기간의 정책에 한해서 정책이 어떻게 변동하는가를 설명하는데 초점이 맞추어져 있다고 할 수 있을 것이다.