논문리뷰 (정책집행론): Small Firm Employment Creation: An Assistance Structure Explanation (Hjern & Hull, 1985)

Summary

 저자는 기존의 정책분석과 혼합경제관점에서의 정책분석의 차이를 강조하고 있다. 혼합경제관점에서의 정책분석은 공공부문 뿐만아니라 민간부문의 역할을 포함시켰다는 점에서 전통적인 정책분석과 차별점을 갖는다. 본 연구는 최근 이슈가 되고 있는 일자리창출 정책을 대상으로 공공부문과 민간부문의 상호작용이 정책 성과에 얼마만큼 영향을 주는가를 실증분석했다. 이에 따라 저자는 ‘지역중재기능이 발전되어있을수록 회사가 회사의 문제를 더욱 잘 해결할 수 있고 결과적으로 고용을 창출한다’ 는 가설을 세우고 독일 4개의 지역을 선정하여 회사의 규모와 부문, 중개기관의 수가 고용과 관련 있는지를 분석하였다.

 저자는 먼저 공공부문과 민간부문의 참여자 식별 문제를 다룬다. 보통의 연구라면 이론을 통해 연역적으로 참여자 식별문제를 해결할 수 있지만, 중소기업 지원정책의 경우 이론이 부재하기 때문에 귀납적으로 중소기업을 먼저 조사한 후 중소기업과의 면담을 통해 지원정책을 담당하는 주요 부서들을 추적했다.

 저자는 지역경제의 특성과 각 지역의 ‘지원구조(assistance structure)’ 차이를 반영하기 위해 4개의 지역을 선정했고, 729개의 기업 중 458개(63%) 기업이 설문에 응답하였다. 1974년부터 1980년까지의 기업 고용의 변화를 살펴보면 전반적으로 3~4%의 고용성장률을 보였고, Borken 지역의 성장률이 14% 이상으로 유독 높은 수치를 보였다. 이는 기업 규모를 분리하여 20~49명, 50~200명으로 구분하였을 때도 큰 차이가 없었다. 기업의 영역을 capital goods와 consumer goods로 구분하여도 Borken 지역의 고용률은 다른 지역에 비해 더 높은 수치를 기록하였으며, 고용인 1인당 투자금도 다른 지역에 비해 배우 높은 것으로 나타났다.

 다음으로 저자는 투자와 고용률 변화 간의 관계를 파악하기 위해 선행연구를 참고하여 기업의 지속연수와 규모를 통제한 상태에서 회귀분석을 실시했다. 아무것도 통제하지 않은 상태에서의 상관관계분석에서 전체지역의 상관계수는 0.37, Borken 지역은 0.61로 가장 높았고, 회귀분석 결과 전체지역의 회귀계수는 0.34, Borken 지역은 0.57로 Borken 지역의 회귀계수가 가장 크고 설명력(결정계수)도 42%로 가장 높았다.

 이러한 분석결과를 바탕으로 저자는 지역중재기능이 지역 고용률에 어떻게 영향을 주었는가를 분석해나간다. 저자는 공공부문 참여자를 식별하기 위해 각 지역에서 일부표본을 추출한 후 인터뷰를 진행하여, 기업이 겪었던 문제와 해당 문제를 해결하기 위해 어느 공공부문에 문의를 했는지를 조사했다. 조사결과 Borken 지역의 기업은 모든 기업이 적어도 1회 이상 공공부문에 연락을 취했고, 기업 1개당 3.54회로 가장 많이 연락을 취했다. 문제유형 별 연락 횟수를 봤을 때도 8개의 유형 중 5개에서 가장 많은 횟수를 기록했다. 각 지역에서 조사된 공공부문 기관을 살펴보면, 지방노동청이 가장 많이 조사되었고, Borken 지역에서는 지방노동청 외에도 지방경제개발청, 저축은행에 연락한 기업이 약 60%가 되었다. 저자는 기업이 겪은 문제를 문제정의(F1), 자원식별(F2), 자원수급(F3)으로 구분한 후 문제유형별 연락 횟수를 계산한 결과 Borken 지역에서만 유독 F2가 높은 것으로 나왔고, 모든 지역에서 F3의 비중이 많은 것으로 나타났다.

 저자는 지역중재기능이 Borken의 고용변화에 큰 영향을 주었다고 가정하고 앞선 회귀분석에 지역변수를 추가하여 공분산분석을 시행했다. 그 결과 설명력이 16%에서 23%로 증가했고, 지역변수만으로 설명할 수 있는 설명력의 크기는 11%인 것으로 나타났다. 이어서 28개의 Borken 기업을 대상으로 지역경제개발청과 저축은행의 접촉여부(assistance structure)를 더미변수로 코딩하여 회귀분석을 했고 그 결과 모형2의 접촉여부 변수의 회귀계수는 0.16, 모형3의 접촉여부와 투자의 상호작용항은 0.3으로 추정되었다. 저자는 분석결과가 지역중재기능이 투자행위에 영향을 주어 고용창출로 이어진 것을 의미한다고 해석하고 있다.

 저자는 실제 현실에서 이루어지는 공공활동은 민간부문에 영향을 주지만 동시에 민간부문에서 영향을 받는 만큼 공공정책분석을 공적 영역으로 한정하게 되었을 때의 한계를 지적한다. 저자는 따라서 공공정책을 분석할 때 혼합경제관점에서의 정책분석을 지향할 필요가 있다고 주장하면서 민간 행위자들을 정책의 대상 또는 고객이 아닌 정책과정에서 공공부문과 상호작용하는 동일한 수준의 참여자로 고려할 때 보다 현실 적합성 높은 연구가 가능해진다고 제언한다.