논문리뷰 (행정혁신 확산 요인): Customization or Conformity? An Institutional and Network Perspective on the Content and Consequences of TQM Adoption (Westphal & Shortell, 1997)

Backgroud

 지금까지 연구자들은 기술적, 행정적 혁신의 확산에 대한 조건이 무엇인지 밝혀내기 위해 많은 관심을 가져왔다. 초기 연구들은 경제적 조직적 요인이 혁신을 방해하거나 반대로 조장하는지를 밝혀내고자 했으며, 혁신의 채택과 여러 변수 간의 관계 등에 관심을 가졌다. 최근에 들어서야 제도주의적 관점에서 사회적 요인들에 관심을 갖기 시작했다. 이에 따라 경제적 또는 조직적 요인 보다는 규제기관, 모기업, 사회의 압력 등의 사회적 요인들이 혁신의 요인으로 주목받았다. 다수의 연구가 진행되었음에도 아직 행정혁신의 채택과 확산에 대해 다루어지지 못하고 있는 것이 있다. 첫째, 연구자들은 혁신을 개별적인 현상으로 치부하여 혁신 채택의 형태 변화나 집행에서의 변화를 인지하지 못했다. 둘째, 조직간의 네트워크가 혁신의 확산에 어떻게 영향을 주고 있는지에 대해서 밝혀진 바가 없다. 셋째, 혁신이 일어났는가에 대해서만 초점을 두었기 때문에 혁신 채택으로 인한 사회경제적 결과에 대해서 논의하지 못하고 있다. 따라서 본 연구는 제도주의와 네트워크 이론 관점에서 행정혁신의 형태와 결과에 대한 프레임워크를 발전시키고 있다. 본 연구에서 주목한 사건은 1983년부터 1993년까지 일반병원에 소개가 된 전사적 품질 경영(이하 TQM)이다. TQM은 관리혁신으로써, 영량증진을 기반으로 증거기반 문제해결 접근을 통해 조직의 소비자에 대한 충성을 높이고 전반적인 경영관리의 절차를 발전시키는 것을 의미한다.

 

Data

 본 연구의 보집단은 1985년부터 1993년까지 있었던 모든 일반 병원이며, 그 수는 5492개이고, 이 중 84%가 비영리병원이다. 병원들은 매우 큰 규모의 네트워크(동맹과 시스템)에 속하게 되는데, 평균적으로 하나의 병원은 하나의 동맹에 속하며, 하나의 동맹에 대체로 20개의 병원이 속한다. 시스템은 미국에 대략 300여개가 존재하며, 각 시스템 당 약 9개의 병원이 속하고 있다.

 본 연구에서 사용된 데이터는 총 4개의 출처에서 추출되었다. 병원의 품질향상을 조사하는 국가품질서베이, 병원인가합동위원회(JCAHO)의 데이터, 건강보험투자분석에서 제공하는 300개 부표본 병원의 경영성과 데이터, 미국병원연합에서 조사하는 병원서베이 데이터(병원규모, 동맹과 시스템 소속 등)가 이에 해당한다. 다른 일반적인 데이터보다 본 연구에서 주목할 만한 데이터는 구성개념을 측정해야하는 순응도, 효율성, 적법성 지표이다.

 순응도는 병원이 TQM에 해당하는 품질관행 20개를 각각 시행하고 있는지를 코딩한 후 같은 시기 다른 병원들의 TQM 채택 수로 백분율을 구했다. 이후 산출된 20개의 수치를 더하여 순응도를 측정했다. 효율성은 여러 가지 측정방법을 활용하여 구해졌다. 첫째, TQM의 비용, 오류 발생빈도, 직원 이직률 등에 대한 영향력 인식평가를 측정했다. 두 번째로, TQM 채택 이후 자기자본수익과 채용직원 100명당 정직원 수를 가지고 병원의 효율성을 측정했다. 적법성의 경우 JCAHO의 평가를 가지고 측정했다. 순응도, 효율성에 대해서는 300개 부표본을 활용하여 카파계수를 측정하였고 이를 통해 대응성에 대한 일관성을 측정하여 신뢰도를 확보했다.

 

Design

 본 연구에서 가장 핵심은 혁신을 어떻게 조작적 정의를 할 것이고, 이러한 정의에 TQM이 해당되는 것인가에 있다. 혁신에 대해서는 여러 해석이 있으며, 본 연구에서는 혁신을 유사한 채택 단위들과 비교하였을 때 새롭게 비추어지는 생각, 행위, 물질적 인공물을 의미한다. 저자는 TQM이 혁신에 해당하는지를 살펴보기 위해 TQM을 4가지 철학적 측면으로 구분했다. 첫째, TQM은 내부적 소비자인 동료직원과 외부적 소비자인 구매자의 니즈를 파악하고 니즈를 충족시키는 제품과 서비스를 제공하는 것에 초점을 두고 있다. 둘째, TQM은 지속적인 발전을 통해 정해져있는 기준들을 계속 상향시킨다. 셋째, TQM은 문제해결 과정 및 발전을 위한 기회 창출을 구조화하고 있다. 마지막으로 인력을 양성하고 이들에게 권한을 부여함으로써 그들 스스로 지속적인 발전이 가능하도록 한다. 이러한 관점에서 TQM은 현존하는 행정혁신 중 혁신 채택과 관련하여 사회적 순응이 있는지를 파악하기 좋은 예라고 할 수 있다.

 제도주의적 관점에서 TQM은 구체적인 지시없이 수준을 향상시킬 수 있는 사회적으로 적법한 목표를 설정할 수 있도록 한다. 따라서 행정혁신의 경우 단순히 TQM을 적용했는가 뿐만 아니라 규범적인 TQM 형식에 순응을 했는지 또는 TQM을 조직에 맞추어 변형을 했는지를 파악할 필요가 있다.

 제도주의 이론에 따르면 혁신의 규범적 형태는 역설적으로 초기 혁신 수용자들의 효율성 동기에서 비롯된다고 주장한다. 초기 수용자들은 효율성을 높이기 위해 혁신을 수용자의 수요에 맞추어 수용하지만, 이렇게 형성된 혁신의 형태는 규범적 형태를 띄게 된다. 후기 수용자들은 초기 수용자들의 성과가 높은 것을 보고, 이들이 받아들인 혁신의 형태, 즉 규범적 형태를 그대로 가지고 와서 이를 수용자들에 맞추기 보다는 규범적 형태에 순응하는 행태를 보인다. 이에 따른 첫 번째 가설은 ‘TQM 채택이 늦어질수록 순응도가 높을 것이다.’이다.

 네트워크 맥락에서는 혁신이 제도적 지위를 갖게 되고 후기로 접어들수록 소통의 연결이 적법한 형태의 혁신 확산으로 이어질 것이라고 본다. 이와 동시에 규범적 형태의 혁신을 받아들여야 하는 압력이 커질 것이라고 본다. 이에 따른 두 번째와 세 번째 가설은 다음과 같다.

 가설 2: TQM 채택 시기는 다른 파트너의 TQM 채택과 상호작용할 것이다.

 가설 2a: 후기 수용자들 중에서 더 많은 파트너의 TQM 채택이 많을수록 순응도 또한 높아질 것이다.

 가설 2b: 초기 수용자들 중에서 더 많은 파트너의 TQM 채택이 많을수록 순응도는 낮아질 것이다.

 가설 3: TQM 채택 시기는 다른 시스템 멤버의 TQM 채택과 상호작용할 것이다.

 가설 3a: 후기 수용자들 중에서, 더 많은 시스템 멤버의 TQM 채택이 많을수록, 순응도 또한 높아질 것이다.

 가설 3b: 초기 수용자들 중에서 더 많은 시스템 멤버의 TQM 채택이 많을수록, 순응도는 낮아질 것이다.

 TQM이 제도적 지위를 갖게되면, 이에 대한 품질관행은 더 이상 수단으로 평가받기보다는 사회적 적합성으로서 평가받게 된다. 이에 따라 후기 TQM 수용자들은 TQM으로 인한 혜택과 동시에 사회적 순응 비용을 치루게 된다. 이에 따른 가설은 다음과 같다.

 가설 4: 다른 TQM 수용자들에 의해 형성된 규범적 품질관행에 대한 순응도는 조직적 적법성과 관련될 것이다.

 가설 5: 다른 TQM 수용자들에 의해 형성된 규범적 품질관행에 대한 순응도는 조직적 효율성과 관련되지 않을 것이다.

 

통계적 기법

 순응도는 TQM을 채택한 병원들에 한해서 산출될 수 있기 때문에 이러한 채택 자체가 선택편의를 유발할 수 있다. 본 연구는 이를 통제하기 위해 헤크만의 2단계 표본선택모형을 채택하고 있다. 1단계 모형은 TQM 채택의 가능성을 측정하며, 2단계는 TQM의 순응도를 측정한다. 각각에서 나오는 오차항의 상관관계가 통계적으로 유의미하다면, 2단계에서의 회귀분석은 편향된 결과를 갖는다고 할 수 있다. 헤크만의 표본선택모형은 일관적이고 비대칭적인 효율적 계수를 산출하여 분석 결과를 보다느 큰 집단으로 일반화할 수 있게한다.

 

전체적인 평가와 한계

 분석결과 초기 수용자들과 대비하여 후기 수용자들은 규범적 형태의 TQM을 그대로 받아들이는, 즉 순응하는 것으로 나타났다. 또한, 초기 수용자들이 기술적 효용을 얻기 위해 수용자 조직의 니즈와 역량에 맞추어 TQM을 채택하는 것으로 나타났다. 이와는 반대로 후기 수용자는 적법한 품질관행을 받아들여야 한다는 규범적 압력으로 인해 다른 병원에서 채택된 TQM의 관행을 흉내내는 것으로 나타났다. 두 번째 가설과 관련하여서는, 네트워크 연결이 초기 수용자들의 규범적 TQM 채택에 대한 순응도를 감소시키는 반면, 후기 수용자들의 순응도는 증가시키는 것으로 나타났다. 세 번째 가설과 관련해서는 규범적 TQM 채택에 대한 순응도는 조직의 효율성과 부의 관계를 갖는 것으로 나타났으며, 반대로 적법성과는 정의 관계를 갖는 것으로 나타났다.

 본 연구는 행정혁신과 관련하여 어떠한 형태로 혁신이 채택되었는가를 밝혀내는데 큰 기여를 하였지만 다음과 같은 한계를 지닌다. 본 연구는 혁신이 어떻게 집행되었는지 그 과정에 대해서는 논의를 하지 못하고 있다. 또한 동맹 또는 시스템 참여자의 TQM 채택이 어떻게 규범적 평판을 갖게 되는지에 대해 구체적으로 논하지 못하고 있다.