논문리뷰 (정책집행론): 정책집행연구의 이론적 틀에 대한 비판적 고찰 (최종원, 1997)

Summary

 저자는 하향식과 상향식 접근법의 본질이 다르기 때문에 통합될 수 없다는 의견을 배경으로, 전반적인 집행론의 선행연구를 검토하고 통합모형이 어떠한 오류를 갖고 있으며, 이에 대한 대안을 제시하고 있다.

 먼저 하향식 접근법의 주요 연구자인 Van Meter, Van Horn, Sabatier, Mazmanian의 연구들을 요약하고 있다. 이들에 따르면 집행의 판단기준은 집행관료 및 대상집단의 행태가 얼마나 변화하였는지이며, 성공적인 집행이 이루어지기 위해서는 1) 분명하고 일관된 정책목표, 2) 정책내용의 합리성을 보장하는 적절한 인과이론, 3) 집행관료들과 대상집단의 순응을 확보하기 위한 법적 구조화 능력, 4) 헌신적이고 숙련된 집행관료집단, 5) 이해관계집단 및 통치자의지지, 6) 정치적 지지나 인과관계의 타당성을 침해하지 않는 안정적 집행환경이라는 전제조건이 성립되어야 한다. 하향식 접근은 정책결정자가 합리적 의사결정 모형에 따라 집행단계에서 발생하는 소요를 예견할 수 있다고 가정하며, 따라서 정책결정권자가 집행에 큰 영향력을 행사한다고 할 수 있다. 하지만 민주주의 체제하에서 정책목표는 타협의 과정을 거치면서 모호하게 설정되는 경우가 다반사이고, 일선관료와 대상집단의 전략적 행동의 중요성을 과소평가했다는 한계를 지니고 있다.

 상향식 접근법의 주요 연구자는 Elmore, Hjern, Hull, Lipsky, Berman 등이다. 이들은 정책결정권자보다는 정책문제 해결에 필요한 전문성과 지식을 가진 일선집행권자가 집행과정에 큰 영향력을 행사한다고 보고 있다. 분명하고 일관된 정책목표의 가능성을 부인하고 정책결정과 집행 간 엄밀한 구분에 의문을 제기하는 한편, 정책목표 대신 집행문제(implementation problem) 해결에 논의의 초점을 맞추고 있다. 반면에, 일선집행관료의 영향력이 지나치게 강조되고, 제도, 자원, 공식 권한 등이 경시되었다는 비판을 받고 있으며, 상향식 접근법을 사용할 경우 집행실적의 객관적 평가의 어려움, 집행자의 자율성과 재량에 대한 정의의 불명확성 등의 한계가 있고, 정책결정과 집행의 구분이 불필요하다는 주장은 민주주의 기본가치를 위배할 수 있다는 점이 지적되었다.

 이어서 저자는 Elmore(1985)와 Sabatier(1986)의 통합모형을 요약하고 통합모형의 한계를 설명하고 있다. Elmore는 정책결정 단계에서 하향식 접근을 활용하면서, 하향식 접근의 관점에서 가장 집행가능성이 높은 수단을 선택한다는 방안을 제시했지만, 이는 정책결정자가 일선집행관료와 대상집단의 유인체계와 반응을 미리 예견하여 정책설계를 합리적으로 해야 한다는 것을 가정하는 만큼 정책결정자의 인지적 한계를 벗어난다고 할 수 있다. Sabatier의 통합모형은 정책하위시스템 내의 지지연합간의 갈등과 타협과정을 강조했는데, 하향적 접근과 상향적 접근의 변수 간에 유기적인 연계성이 없고, 집행이 아닌 정책과정 전반에 걸친 정책변화 또는 정책학습모형의 성격이 강하다는 한계가 있다.

 저자는 두 접근법이 상이한 이론적 근거와 합리성을 기반으로 만들어진 만큼 두 접근법의 통합은 가능하지 않다고 본다. 하향식 접근법이 명확한 정책목표의 설정, 도구적 합리성 수용, 재량권의 최소화, 완전한 합리성에 근거하고 있는 반면, 상향식 접근법은 모호한 정책목표, 일선관료가 만들어낸 조직운영절차, 재량권 확대, 제한된 합리성에 기반하고 있기 때문이다.

 이에 대해 저자는 결정-집행, 집행-결정 유형이라는 새로운 이론적 틀을 제시하고 있다. 결정-집행 유형은 이미 만들어진 정책의사결정 모형에 따라 각각의 경우 어떠한 정책집행 양상이 발생하는지를 검증하는 과정으로, 완결성과 체계성이 우수하지만, 정책집행 상에서 발생하는 많은 요인을 예견하여 고려하기 어렵고, 기존 정책결정모형에 포함된 변수들이 집행에 영향을 주는 요인이라고 보기 어렵다는 한계를 갖는다. 반면 집행-결정 유형은 집행과정에서 발생하는 변수를 중심으로 정책집행의 원인을 분석하는 틀이다. 이에 따라 결정-집행 유형에서의 한계를 극복할 수 있지만, 반대로 완결성과 체계성이 떨어진다는 문제점이 있다. 저자는 이어서 한국의 공정거래법 도입과 집행과정을 사례로, 하향식 접근방법이 제시하는 5가지 변수들을 중심으로 집행문제의 원인이 된 두 개 변수를 도출하였고, 집행-결정 유형에 따라 각각의 집행문제의 원인이 발생하게 된 맥락을 추적하였다.

 

Comments

 저자는 기존의 하향식과 상향식 접근법에 대한 선행연구를 기반으로 새로운 이론적 틀을 제시하고 있다. 특히 공정거래정책 사례에서 집행-결정 유형을 적용하여, 집행에서 발생한 문제의 원인을 정책결정단계까지 추적해서 찾아내는 과정이 기존의 정책집행과 관련된 선행연구와의 큰 차별성이라고 할 수 있다.

 본 연구는 집행연구에 새로운 이론적 틀을 제시했다는 점에서 의의가 있다. 하지만 본 논문의 사례연구가 진행되는 과정을 살펴보면서 문득 정책평가와 어떠한 차이가 있을까 하는 의문이 들었다. 저자가 작성한 원인분석 Ⅰ은 집행실패를 야기한 원인들을 살펴보는 단계라고 할 수 있고 원인분석 Ⅱ는 의사결정단계에서 발생한 실패로 인과이론에 기반한 정책을 채택하지 못했다는 측면에서 정책실패를 논의하는 것이라고 할 수 있다. 달리 표현하면, 본 논문의 사례연구는 다섯 가지 요인 중 두 가지를 집행 실패 요인으로 지목했고, 의사결정과정을 추적해본 결과 애초에 인과이론이 고려되지 않은 정책을 채택했기 때문에 집행실패와 정책실패가 동시에 발생했다고 평가한 것으로 볼 수 있다. 즉, 집행에 대해서 다루고 있지만, 결과적으로 정책이 왜 실패했는가를 평가하는 것과 동일한 맥락이라는 생각이 들었다.

 그렇다면 정책집행론과 정책평가론의 차이는 무엇일까? 정책평가는 집행에 따른 산출(output), 성과(outcome), 영향(impact)으로 이어지는 인과관계가 잘 이루어졌는가를 산출, 성과, 영향의 결과물을 가지고 평가하는 과정이다. 이에 따라 정책평가는 대응사실과의 비교를 통해 어떠한 조건이 성립할 때 정책목표(영향)가 보다 더 잘 성취되는가에 초점이 맞추어져 있다. 반면 정책집행은 정책평가의 단어를 빌려 표현하면 자원투입, 활동, 그리고 이에 따른 산출까지의 과정에서 발생하는 모든 일을 다룬다고 할 수 있다. 따라서 집행이 이루어지고 난 다음에 발생하는 성과와 영향과는 상관없이 의사결정에 의해 정해진 자원투입과 활동에 초점이 맞추어져 있다. 즉, 정책평가보다 미시적으로 집행단계에서 발생하는 모든 소요에 집중할 수 있고, 집행은 의사결정의 결과물인 정책에 영향을 받기 때문에 의사결정단계의 맥락까지 포함한다고 할 수 있다.

 본 논문으로 돌아와서 원인분석 Ⅰ,Ⅱ를 다시 살펴보면, 사람과 맥락이 중요한 이슈인 것을 알 수 있다. 정책평가 분야에서 동일한 주제를 다룬다면, 대응사실을 만들 수 없기 때문에 이상적인 평가는 불가능하겠지만, 집행실패 요인을 최대한 계량화한 후 성과에 대한 영향력을 추정하는 방향으로 연구가 이루어질 가능성이 높다. 정책평가에서도 일선관료를 면담하는 등 질적인 측면의 자료확보를 하지 않는 것은 아니나, 본 연구에서 다루는 것과 같이 정치적인 상황이나 의사결정상황의 맥락까지 포괄하지 못한다. 이는 정책집행론이기 때문에 다룰 수 있는 영역으로, 정책평가와 명확하게 구별된다고 할 수 있다. 본 연구는 특히 집행단계에서 발생한 문제의 요인을 추적하여 의사결정단계에서 발생한 정책맥락을 확인하였다는 점에서 새로운 이론적 틀을 제시하였다고 할 수 있다.