논문리뷰 (정책집행론): The Conditions of Effective Implementation: A Guide to Accomplishing Policy Objectives (Sabatier & Mamanian, 1979)

Summary

 본 논문은 정책목표를 성취하기 위해 필요한 다섯 가지 조건을 설명하는 것에 초점을 두고 있다. 정책 결정에서 정책집행에 이르기까지 거시적이고 포괄적인 범위를 논하고 있으며, 하향식 접근 관점에서 정책결정과 법령을 통한 제도화를 강조하고 있다. 5가지 조건은 다음과 같다.

 

조건 1: 정책은 인과이론을 기반으로 하여 대상집단의 순응이 추구하는 결과 상태로 이어짐을 설명할 수 있어야 한다.

조건 2: 법령이 명확한 정책지침과 집행 구조를 제시하여 대상집단의 순응 정도를 극대화해야 한다.

조건 3: 기관장은 관리적·정치적 역량을 겸비해야 한다.

조건 4: 정책은 조직화된 유권자 집단과 주요 입법가(국회의원)에 의해 지지되어야 한다.

조건 5: 정책목표는 시간이 지남에 따라, 또는 상충되는 정책의 등장에 따라 약화되지 않는다.

 

 각각의 조건을 살펴보면, 조건1은 정책이 인과이론에 기초하여 만들어져야 한다는 것을 의미한다. 타당한 인과이론이란 정책목표와 이를 달성하기 위한 정책수단, 그리고 정책수단의 실행결과인 정책산출간에 얼마나 긴밀한 인과관계가 있는가를 나타내는데 인과이론을 기반으로 하지 않은 정책은 산출도, 성과도 얻어내기 어렵다. 예를들어 미국의 인종차별폐지로 흑백학교를 폐지하는 것은 산출 자체가 정책성과라고 할수 있겠지만, 인종차별폐지의 궁극적 목표가 흑인 학생들의 독해력 향상에 있던 만큼 흑백학교 폐지가 독해력 향상으로 이어진다는 인과이론이 타당해야한다.

 조건2는 6가지 부분으로 구성된다. 먼저 명확한 지침과 집행구조를 갖기 위해서는 목표의 정의와 우선순위가 명확해야 하고, 둘째, 관련 인력 및 기술분석을 위한 충분한 재정지원이 확보되어야 한다. 셋째, 정책목표에 우호적이고 적극적인 기관에 집행임무를 부여해야하고 넷째, 집행기관 간의 위계질서가 확립되어 거부권 점수(veto points)가 최소화되어야 한다. 다섯째, 결정방식이 정책목표에 우호적이어야 하며, 여섯째, 정책목표에 우호적인 이해관계자들의 참여기회를 보장해야 한다.

 조건3은 기관장의 능력과 관련된 것으로 기관장은 관리 측면에서 재정관리, 기관 구성원의 사기유지, 조직 내 반대자 정리 등의 역할을 수행할 수 있어야 한다. 또한 정치적 측면에서는 반대자, 잠재적 지지자, 하부기관의 직원들, 대중대체 등을 잘 관리하고 관계를 맺는 능력이 있어야 한다.

 조건4는 정책집행이 오랜 기간 잘 유지되기 위해 필요한 조건이라고 할 수 있다. 대중 및 대중매체의 단편적인 이슈 관심 정도가 정치적 지원을 분산시키고, 유권자 조직의 지원은 감소경향이 있는 반면 비용은 일정하게 유지되며, 통상적으로 입법부는 정책이 잘 진행되는지 감시할 유인이 적기 때문에, 조직화된 유권자 집단 또는 우호적 이익집단과 fixer(주요 입법가, 고위급 관료)의 지지가 지속되어야 한다.

 조건 5 또한 집행이 유지되기 위한 조건으로 외부환경의 변화, 유권자 지지의 변화 등 다양한 변화들이 정책에 영향을 줄 수 있다. 이로 인해 정책 내용이 변경될 수도 있고, 이러한 변화는 최초 정책이 기초하고 있는 인과이론에 영향을 줄 수 있기 때문에 정책목표는 시간이 지나도 지속적으로 유지되어야 한다.

 효율적인 집행을 위해 다섯가지 조건이 충족되어야 하지만, 현실에서 입법가는 정책의 효율적인 집행보다 법안의 통과에 초점을 맞추기 때문에 조건이 모두 충족되기란 사실상 어렵다. 따라서 저자는 차선의 상황에서의 집행이 어떻게 이루어져야 하는지 조건별로 제언하고 있다. 또한, 차선의 정책결정이 이루어지더라도 정책입법가와 정책지지자들이 정책이 이상적인 모습을 갖출 수 있도록 도울 수 있다고 서술하고 있다.

 

Comments

 저자는 효율적인 집행이 이루어지기 위한 5가지 조건과 각 조건이 충족되지 않았을 때를 대비한 차선의 집행방법을 하향식 접근의 관점에서 서술하고 있다. 당연한 얘기지만, 하향식 접근의 관점에서 서술된 만큼 일선관료, 집행이루어지는 가장 하위 단위의 환경 등은 전혀 고려되지 않고 있다는 점이 아쉽다. 하향식 접근의 관점은 정책결정 → 집행 → 산출(output) → 결과(outcome) → 영향(impact)으로 이어지는 정책 사이클의 논리를 차용하고 있는 것으로 보이며, 따라서 집행단계에 있는 하위단위 조직이 아닌 정책결정이 이루어지고 있는 상위조직의 관점에서 설명력이 매우 높고, 다섯 가지 조건 또한 시사점이 있다고 할 수 있다. 이는 달리 말하면, 다섯 가지 조건이 효율적인 집행의 필요조건일 수는 있지만 충분조건이라고 보기는 어렵다는 것을 의미한다. 저자가 주장하는 것처럼 어떠한 조건이 충족되었을 때 효율적인 집행이 이루어진다고 가정하려면, 그 조건에는 정책결정과 정책유지를 위한 조건뿐만 아니라 집행을 담당하는 가장 하위조직의 여건까지 고려하는 조건들이 포함되어야 한다. 저자가 제시하는 다섯 가지 조건은 정책을 결정하고 정책집행이 지속되어야 한다는 측면에 한해서 효율적이라고 주장할 수 있지만, 다섯 가지 조건이 집행 → 산출(output) → 결과(outcome) → 영향(impact)을 통한 정책의 목표 달성을 보장한다고 하기에는 지나친 비약이 있다.

 차선을 찾는 대안들 또한 사뭇 무책임하다. 인과이론이 부재하면 실험설계를 통해 인과이론을 만들어내야한다거나, 지지하는 이익집단이 없으면 다른 이익집단을 설득하고, fixer가 없으면 fixer를 찾아야 한다는 주장은 그저 동어반복적인 내용일 뿐 아무런 의미가 없는 주장이다.