논문리뷰 (정책집행론): Research on Policy Implementation: Assessment and Prospect (O’Toole, 2000)

Summary

 본 논문은 당시까지 논의된 집행론을 망라하고 긍정적인 측면에서 집행이론의 발전가능성을 제시하고 있다. 저자는 정책집행이란 정책의사결정이 된 후부터 현실에 영향을 주기까지의 사이에서 발생하는 일이라고 정의하면서 정책집행을 이해하기 위해선 다수 행위자에 대한 이해가 선행되어야 한다고 강조하고 있다. 이를 기반으로 정책집행연구는 통합의 노력, 방법론적인 발전, 미국 외의 사례연구, 제3세대 연구가 진행되었다.

 저자에 따르면 하향식과 상향식 접근법 간의 차이는 실무적으로 여전히 중요하나 이론적 논쟁은 소멸했고, 하향식과 상향식 접근의 변수 모두 중요하다는 동의가 이루어지고 있다. 하지만 수많은 변수 중 주요 변수를 찾아내 단순화하는 작업은 아직도 미흡하며, Meier(1999)는 우스갯소리로‘하나를 추가하려면 기존의 2개를 없애야 한다’라고 언급하기도 한 바 있다. 방법론적으로는 과거 집행론은 사례연구에 의존했으나 최근 연구에서는 소집단 설계, 통계적 추론 기법, 다변수 대집단 설계 등을 발전시키면서 기존의 한계들을 상당히 극복했다고 평가하고 있다. 하지만 저자는 미국 또는 서유럽 외에서의 집행연구가 진행될 필요가 있고, 특히 국가 간 비교연구가 집행연구에서 상당히 미흡하다고 지적하고 있다. 저자는 또한, Goggin(1990)을 인용하면서 집행이론의 제3세대 연구 확장 가능성을 언급하고 있다. Goggin은 집행연구가 과학적으로 확장할 필요가 있다고 하면서, 왜 정책참여자의 행동이 시간, 정치체제, 정부기구에 따라 달라지는지를 설명할 수 있어야 한다고 주장했다. 하지만 이와 같은 제3세대 연구는 다양한 변수와 국가, 최소 10년이라는 시간 그리고 서베이 등 조사방법에서 발생하는 문제점으로 인해 이루어지기 어렵다는 한계가 있다.

 저자는 정책집행론 연구에 많은 발전이 있어왔고, 여전히 많은 연구가 진행될 필요가 있다고 하면서, 집행론을 직접적으로 연구하는 분야는 아니지만, 집행론과 밀접한 관계가 있는 연구들이 상당히 발전했다고 설명한다. 저자는 제도주의, 거버넌스, 네트워크, formal and deductive 접근법이 집행론의 다른 이름은 아니지만, 집행 분야를 다루는 이론으로서 특히 다수 참여자들이 정책과정에 참여하는 것을 설명하는 이론이라고 소개하고 있고, 집행이론이 발전하기 위해서는 위 이론들이 다루고 있는 집행에 영향을 주는 제도, 개인의 유인체계(게임이론), 다수의 참여자와 다층 구조 등을 포괄할 필요가 있다고 주장한다.

 저자는 마지막으로 DeLeon의 비판에 대해 반박하면서 집행론의 전망이 절대 나쁘지만은 않다고 서술하고 있다. DeLeon은 현 집행이론이 예외적 실패에 초점을 두고 있고, 민주적 가치를 더 지향할 필요가 있다고 비판했지만, 저자는 집행이론 이탈자들 또한 집행이론의 발전에 큰 기여를 했고, 최근에는 다변수대집단 설계 등이 등장함에 따라 실패뿐만 아니라 다양한 사례를 탐색하고 있다고 반박한다. 또한 집행이론이 상향식 접근과 하향식 접근을 모두 사용하는 만큼 집행이론이 단순히 민주적 가치를 위배하고 있다고 단언할 수 없다고 주장한다.

 

Comments

 석사 과정론 수업에서 이 논문을 처음 읽었을 때는, 간접적으로 집행론에 기여했다고 저자가 주장하는 제도적 분석, 거버넌스, 네트워크 분석이 본 논문의 사족이라고 생각을 했다. 하지만 저자가 본 논문의 초반부부터 multi-actor를 강조했던 것을 고려하면, 애초에 이 부분을 쓰기 위해서 본 논문을 작성한 것은 아닌가 하는 생각이 든다.

 본인이 이렇게 생각하는 이유는 정체되어있는 정책의사결정이론과 정책집행론이 발전하기 위해서는 다수 참여자를 포괄할 수 있는 미시적 이론이 새롭게 제시될 필요가 있다는 생각이 자리 잡고 있기 때문이다. 이에 따라 당연하게 관심을 갖게 되는 개념이 거버넌스와 정책 네트워크였다. 본 논문에서 저자는 명확하게 서술하고 있지 않지만, 저자가 의미하는 제도적 분석은 합리적 선택 신제도주의를, 네트워크와 네트워크 관리는 정책네트워크를 의미하는 것으로 판단된다. 집행에서 중요한 유인체계에 기반한 제도 설계, 다수 참여자를 포괄할 수 있는 거버넌스 또는 네트워크라는 개념은 매혹적이다. 하지만 저자가 이러한 연구들이 집행이론을 포괄하거나 집행이론이 참고할 필요가 있다고 모호하게 서술하고 있듯 본인 또한, 이와 같은 개념과 이론적 틀을 집행론과 어떻게 연결할 수 있을지에 대한 답을 갖고 있는 것은 아니다. 다만 본인 또한, 미시적 이론의 필요성을 느끼고 있고 거버넌스와 정책네트워크 개념의 차용을 어떻게 할 수 있을까를 고민하면서 저자가 전하고자 한 의도를 공감할 수 있었다.