논문리뷰 (정책집행론): Toward a Theory of Street-Level Bureaucracy (Lipsky, 1976)

일선관료제로 유명한 Lipsky의 논문이다. 

Summary

  본 논문은 일선관료의 정치적 행태를 이론화시키는 것을 목적으로 하는 연구로, 어떤 공통 요인이 일선관료에게 영향을 미치고 있는지를 파악하고자 한다. 또한, 본 연구는 도시 관료들의 스트레스에 초점을 두고 업무환경이 만들어내는 스트레스에 일선관료들이 어떻게 반응하는지를 분석한다.

 저자는 먼저 일선관료를 시민과 긴밀하게 접촉하여 업무를 수행하는 공공기관 종사자로 정의하고 있으며, 일선관료는 광범위한 재량권을 보유하고 시민에게 큰 영향력을 행사할 수 있다고 본다. 본 연구에서는 도시지역의 경찰, 교사, 지방법원 판사를 분석대상으로 선택했다. 일선관료의 업무환경에 대한 일반적인 특징은 자원의 부족, 신체·심리적 위협 노출, 문제성 있는 역할 기대 등으로 묘사되며 각각을 살펴보면 다음과 같다.

 일선관료의 자원 부족은 조직적 차원과 개인적 차원으로 구분되는데 조직적 차원에서 고객집단의 순응 확보를 위한 기술, 도구, 인력이 부족하고 개인적 차원에서는 개인의 시간과 정보가 부족하다. 다음으로, 신제·심리적 위협은 폭력성에 대응하는 경찰뿐만 아니라 교사, 지방법원 판사 또한 느낄 수 있다. 저자는 실제 위협과 상관없이 일선관료가 인지하는 위협이 주장하다고 서술하고 있으며, 교사가 혼란스러운 교실을 위협으로 느끼거나 지방법원 판사가 업무처리량을 위협으로 느끼는 것 또한 이에 해당할 수 있다. 저자는 권위와 위협이 부(-)의 관계를 갖는다고 설명하면서, 이러한 관계 때문에 일선관료는 위협에 대응하기 위해 권위를 강조하게 된다고 서술하고 있다. 마지막으로 일선관료는 상충되는 또는 모호한 역할기대를 받곤 한다. 상충되는 기대의 경우 모두에게 평등해야 한다는 기대와 개개인의 상황의 특수성을 고려해야 한다는 기대가 이에 해당한다(가해자 인권 vs 강력한 처벌). 경찰의 경우 헌법이 보장하는 보호를 시민에게 제공함과 동시에 효율적으로 질서를 유지하고 범죄를 통제하는 것이 상충되는 기대라고 할 수 있다.

 일선관료는 위와 같은 업무환경 상 문제점으로 발생하는 복잡·불분명한 환경에 적응하기 위해 두 가지의 기제를 활용하게 된다. 두 가지 기제는 단순화와 루틴으로, 단순화는 환경을 인지하기 쉽게 요약하고 구조화하는 것을 의미하며, 루틴은 습관적이고 규칙적인 업무수행 패턴을 만들어내는 것이다. 앞서 설명한 세가지 업무환경 별로 각 기제의 작동을 살펴보면 다음과 같다.

 먼저 자원의 부족에서 일선관료는 인력 부족 등으로 인해 결과적으로 개인의 시간이 부족해지는 상황에 직면하는 경우가 많다. 이때 일선관료는 단순화와 루틴을 통해 빠른 결정을 내릴 수 있도록 적응한다. 이를 통해 자원을 절약하고, 고객집단과의 갈등을 최소화한다. 다음으로 신체·심리적 위협에서 일선관료는 단순화 측면에서 과거 경험을 통해 잠재적 공격자를 사전정의하거나 회피전략을 통해 최초 개입을 최소화하는 행태를 취한다. 단순화 측면과 유사하게 루틴은 잠재적 공격자를 사전정의하기 위한 정보(예시. trouble makers, reaching for a weapon) 취득과 권위 강조를 통해 위협을 최소화한다. 일선관료는 제도에 대한 위협을 개인에 대한 위협으로 인식하는데, 고의적으로 권위적 분위기를 형성하고 제복 등 권위에 상징을 부여하여 위협을 회피한다. 또한, 잠재적 위협을 과장하여 단순화, 루틴 등의 정당성을 부여하고 더 쉽게 발동할 수 있도록 함으로써 위혐을 감소시키는 행태를 취한다. 마지막으로, 모순적 역할기대를 직면할 경우 일선관료는 역할기대를 변경하는 것으로 대응한다. 일선관료는 자신의 역할의 영웅적 요소를 과대포장하는 방식으로 역할을 재정의하거나 비현실적 기대의 경우 업무의 어려움을 부각하여 부족한 성과를 합리화하고 결과에 대한 책임을 회피하기도 한다. 일선관료는 무선적 역할기대를 회피하기 위해 고객집단을 변경하기도 하는데, 고객에게 책임을 전가하거나 문화·사회적 요인을 강조하여 책임을 회피하는 것이 이에 해당한다(Segmenting the population to be served).

 저자는 일선관료들이 위와 같은 문제점을 통제하기 위해 제도적 기제를 발전시켜왔다고 서술하고 있다. tracking system과 같이 제도를 통해 일선관료의 자원부족을 최소화하기도 하고 경제·심리적 부담(복잡한 절차, 고압적 태도 등)을 고객집단에 가함으로써 고객의 요구를 줄이기도 한다. 또한, 고객의 불만을 처리하는 전담팀을 만들기도 한다. 이 경우 일선관료가 무언가를 하고 있다는 것을 보여줌으로써 외부의 요구, 압력 등을 축소시킬 수 있고, 문제가 되는 집단을 전담팀으로 보내게 됨에 따라 일선관료의 자원활용, 위협회피 등이 용이하게 된다.

 일선관료 대응의 주를 이루고 있는 단순화와 루틴은 편견에 상당한 영향을 받는 만큼 저자는 이에 대해서 추가적으로 서술하고 있다. 저자는 편견이 단순화와 루틴의 방향을 결정하고, 단순화와 루틴이 작동하면서 편견이 제도화된다고 주장한다. 이에 따라 관료의 행동에 반영된 편견의 영향력이 증가하고 자기충족적 예언, 부분적인 실증적 타당성, 실제사례 입증 등이 작용함에 따라 편견은 더욱더 강화된다고 저자는 서술하고 있다.

 저자는 일선관료에 대한 시민의 관점 또한 살펴보고 있다. 일선관료가 편견으로 시민을 판단하듯 시민 또한 편견을 통해 일선관료를 판단하게되는데, 시민은 관료가 관료의 결점을 회피하는 방식으로 대응한다는 편견을 일선관료에 적용하며, 관료의 이전 행태 등을 통해 편견을 갖고 이를 예측하기도 한다.

 저자는 앞선 분석을 바탕으로, 일선관료의 구조적, 환경적 특성 때문에 일선관료들이 현행 수요에 호의적으로 대응하는 것이 내재적으로 불가능한 것일 수 있다고 서술하고 있다. 따라서 저자는 일선관료의 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 일선관료의 업무환경에 대한 이해로부터 출발해야 하고, 업무환경을 고려한 논의가 이루어져야 한다고 주장한다.

  

Comments

 Hjern & Hull의 연구는 공공부문 참여자를 식별하는 과정이 돋보였다. 이론이 없는 상황에서 참여자를 규정하기 어려울 때 귀납적으로 공공부문의 참여자를 찾아내는 방법은 시간이 많이 소모되지만, 논리적으로 납득이 가능한 방법이다. 이론이 부재한 만큼 저자의 연구결과를 더 넓게 일반화하기는 어렵겠지만, 공공부문의 중개가 고용창출로 이어질 수 있다는 실마리를 만들어냈다는 점에서 본 논문은 의의가 있다. 또한, 실증분석 측면에서 이런 방법으로 상향식 집행을 실증할 수 있구나를 보여주었다는 측면에서도 본 논문이 시사하는 바가 크다고 할 수 있다.

 Lipsky의 연구는 도시에 위치한 일선관료(교사, 경찰, 지방법원 판사)의 사례를 기반으로 일선관료가 처해있는 환경과 그로 인한 스트레스, 환경과 스트레스가 만들어내는 일선관료의 단순화와 루틴을 논리적으로 풀어내고 있다.

 앞선 3개의 논문을 살펴보면, 하향식 접근은 합리모형에 기반한 수직적 의사결정과정에, 상향식 접근은 집행단계에서 발생하고 있는 상황, 맥락, 참여자 간의 상호작용에 초점이 맞추어진 것으로 보인다. 각각의 초점들이 틀린 말을 하는 것은 아니지만, 안타까운 것은 하향식 접근과 상향식 접근 두 방식을 연결할 수 있는 고리가 잘 보이지 않는다는 것이다. 집행이론이 발전하기 위해서는 상위조직에서 발생하는 정책결정과 하위조직에서 발생하는 실제 집행 간의 연결고리가 만들어질 필요가 있다. 하지만 하향식 접근과 상향식 접근 각각에서 발생하는 다양성이 논리적 연결을 더욱 어렵게 만든다. 처음 논문의 조건 다섯 가지만 고려한다 했을 때, 각 조건의 선택지가 충족, 불충족 두 가지로만 구분해도(모호한 상황 등 두 가지 이상이겠지만) 조합이 32개가 나오게 된다. 그리고 상향식 접근에서 집행의 환경, 맥락, 참여자 간의 상호작용은 공무원의 특징(경찰, 교사 등과 같은 직종), 정책의 종류(중소기업 고용창출 등 정책의 종류 등) 등에 따라 수백, 수천 개의 조합이 도출될 수 있다.

 이와 같은 상황에서 하향식 접근과 상향식 접근을 통합하는 이론을 만들어내는 것이 어렵기도 하지만, 만들어진다고 해도 이를 실증하는 것이 쉽지 않을 것으로 보인다. 그렇다면, 어떻게 집행이론을 발전시킬 수 있을까? 이론을 만들기 위해서는 Bender et al.(2001)의 주장처럼 모든 것을 내생적으로 설명하기 보다는 일부는 외생적으로 취급할 필요가 있다. 그렇다면 현재 주어진 연구 단계에서 모든 것을 통합하는 통합모형을 제시하기보다는 만들어진 정책을 주어진 것으로 보는 것도 하나의 방법일 수 있다. 주어진 정책을 하향식 관점에서 다섯 가지 조건 등을 이용해 유형화한 후 유형별로 발생하는 상향식 접근의 특징을 일부분이라도 일반화할 수 있다면 집행이론을 발전시키는 하나의 기틀을 만들 수도 있을 것이다.