논문리뷰 (정책결정론 쓰레기통모형): Garbage Can Model of Organizational Choice (Cohen, March and Olsen, 1972)

본 논문은 최초로 쓰레기통모형을 소개하는 논문으로 저자는 Cohen, March and Olsen이다. 

Summary

 쓰레기통모형은 조직화된 무질서 속에서 어떻게 의사결정이 이루어지는지를 보여준다. 저자에 따르면 조직화된 무질서는 (1) 선호의 불확실, (2) 불명확한 기술, (3) 유동적인 참여자라는 속성을 지닌다. 이는 합리적 의사결정 모형이 가정하고 있는 명확한 선호와 완전한 정보에 배치되는 상황이라고 할 수 있다. 조직행태론이 이와 같은 상황을 이론에 포함시키기 위해서는 첫째, 목표가 모호한 상황에서 어떻게 의사결정이 이루어지는지, 둘째, 구성원의 주의가 언제 분산되고 집중되는지를 파악할 수 있어야 한다.

 합리적 선택모형에 따르면 조직은 잘 정의된 문제에 대해 여러 해결책을 탐색하고 선택하는 인과적 의사결정과정을 가정하고 있다. 하지만 어떠한 상황에서는 문제와 해결책이 그저 만들어지는 대로 쓰레기통에 집어 넣어지고, 인과적으로 의사결정이 이루어지기보다는 쓰레기통의 개수, 쓰레기통의 주제(label), 어떤 쓰레기가 생산되고 있는지, 쓰레기가 얼마나 빠르게 수거되고 있는지 등에 의해 의사결정이 이루어질 수 있다.

 저자는 위와 같은 상황을 설명할 수 있는 시뮬레이션의 기반이 되는 네 가지 흐름과 세 가지 조건, 그리고 결정구조와 접근구조에 대해 요약하고 있다. 먼저 네 가지 흐름은 모두 시계열 함수이고 각각의 내용은 다음과 같다. 첫째, 선택의 흐름은 m개의 정해진 선택의 기회가 있으며, 진입시간에 따라 선택의 기회가 활성화되면, 결정구조에 의해 정해진 참여자들이 선택에 참여한다(에너지를 소비한다). 둘째, 문제의 흐름은 w개의 문제를 가정하고, 각각의 문제는 진입시간에 따라 활성화되며, 선택의 기회에서 소비된 에너지의 양이 활성화된 문제에 누적된다. 누적량이 총 소요량을 초과하면 문제는 소멸하고, 미달이 되면 문제는 계속 흘러간다. 문제가 선택의 기회에 나타나는 것은 접근 구조에 의해 결정된다. 셋째, verbal theory는 특정 문제에 대해서 특정 해결책을 선택하는 매칭을 가정하고 있다. 이를 모형에서 식으로 표현하면 다른 흐름 및 구조처럼 행렬식으로 나타는 것이 아니라 개인의 에너지를 감소시키는 계수(해결책 계수)로 표현된다. 즉, 다양한 해결책들 속에서 특정 해결책을 찾아내는 과정에서 소모되는 에너지의 양을 개인의 에너지에 0과 1 사이 값을 갖는 상수계수를 곱하여 표현하는 것이다. 넷째, 참여자의 에너지 흐름은 v명의 참여자 및 각각의 참여자가 특정 양의 에너지를 갖고 있다고 가정한다. 참여자는 각 회기마다 선택의 기회에 일정 양의 에너지를 소비할 수 있다.

 이러한 흐름에는 세 가지 일정한 규칙이 있다. 첫째, 에너지 가감성 가정이다. 선택이 이루어지기 위해서는 일정양의 에너지가 필요하며, 문제의 수가 늘어나면, 그만큼 필요한 에너지의 양도 증가한다. 해당 선택에 참여한 참여자 수가 증가하면 그만큼 보유에너지가 증가하고, 각 회기마다 해결책 계수에 의해 보유에너지는 감소한다. 둘째, 에너지 분배 가정이다. 한 회기에 동일 참여자는 두 개 이상의 선택 기회를 갖지 못하며, 참여자는 이전 시기에 필요 에너지가 가장 적었던 선택의 기회로 이동한다. 셋째, 문제 분배 가정이다. 문제는 한 회기에 두 번 이상의 선택 기회를 갖지 못하며, 문제는 둘째 가정에서와 같이 필요 에너지가 가장 적었던 선택의 기회로 이동한다.

 일정한 규칙에 의해 움직이는 네 가지 흐름은 조직 구조의 요소(elements)에 영향을 받는다. 조직구조가 회기(time) 패턴에 영향을 주어 네 가지 흐름의 배치에 영향을 줄 수도 있고, 참여자가 보유한 에너지의 양을 다르게 결정할 수도 있으며, 네 가지 흐름 간의 연계를 만들어낼 수도 있다. 조직의 동태적인 변화를 파악하기 위해서는 관리계획, 조직학습, 모방 등의 요소도 포함시키는 것이 적합하지만, 본 연구에서는 조직화된 무질서에서의 의사결정을 분석하기 위해 정적인 모형으로 분석범위를 제한했다. 이에 따라 쓰레기통 모형에서는 다음과 같이 주요 요소를 고정했다. 먼저 주요 변수들을 20회의 회기(time periods), 10번의 선택 기회, 10명의 참여자, 20개의 문제로 고정시켰고, 해결책 계수는 0.6으로 지정했다. 다음으로 10번의 선택기회와 20개의 문제의 진입시기를 무작위로 추출하여 지정했고, 선택기회는 첫 회기부터 10회기까지 한 개씩 진입하며, 선택기회가 10번이기 때문에 문제는 첫 회기부터 10회기까지 두 개씩 진입한다. 다음으로 총 에너지 소요를 지정한다. 각 회기에 조직이 갖고 있는 에너지 양은 5.5로 정해져있고 20회기*5.5에 따라 전체 에너지는 110이며, 해결책 계수 0.6을 곱하여 66이라는 에너지 보유양이 도출된다. 본 논문은 각 문제를 선택하기 위한 필요 에너지의 양을 1.1(적은 소요), 2.2(중간 소요), 3.3(많은 소요)으로 구분한다. 각각의 경우 순 에너지(net energy)는 –44, –22, 0으로 계산되는데, 이는 에너지 소요가 많을수록 모든 문제를 선택하는 어려움이 커진다는 것을 의미한다.

 저자는 다음으로 문제와 선택기회 간 관계를 고려한 접근구조, 참여자와 선택기회 간 관계를 고려한 결정구조를 각각 세 가지 유형으로 분류했다. 접근구조의 경우 미분화된 접근구조는 활성화된 문제들이 어떠한 선택기회에도 접근할 수 있다는 것으로 20(문제)*10(선택기회) 행렬의 모든 요소가 1로 표현된다. 계층적 접근구조는 중요한 문제의 경우 다수의 선택기회가 있고, 중요한 선택기회는 소수의 문제만 접근할 수 있다는 의미로, 20*10의 상삼각행렬(정방행렬이 아니기 때문에 정확한 표현은 아니지만)이 1, 하삼각행렬이 0으로 되어있는 것과 유사하다. 전문적 접근구조는 특정 문제에 특정선택만이 접근할 수 있다는 것으로, 단위행렬과 유사하다. 결정구조는 접근구조와 동일한 유형분류를 따르며 10(참여자)*10(선택기회)의 정방행렬 모양을 갖고 있다는 차이를 지닌다. 마지막으로 에너지 분배는 중요한 참여자일수록 적은 에너지를 보유하는 경우, 모든 참여자가 동일한 에너지를 보유한 경우, 중요한 참여자일수록 많은 에너지를 보유하는 경우로 구분했다.

 위와 같은 가정을 기반으로 접근구조 3가지, 결정구조 3가지, 에너지 분배 3가지, 순 에너지 소요 3가지의 조합이 =81개 조합으로 나왔고, 선택과 문제의 진입시기 조합이 =4개이므로, 총 81*4=324개의 시뮬레이션을 수행했다.

 저자는 시뮬레이션의 결과를 제시하기 위해 5가지의 요약 통계량을 사용했다. 첫째 결정유형은 문제해결(resoultion), 날치기(oversight), 진빼기(flight)로 구분되었다. 문제해결은 특정 문제가 최초의 선택 기회에서 선택이 되지 않은 이후 나중에 선택이 되는 것을 의미한다. 즉, 여러 회의와 고민 끝에 문제가 해결된다는 것을 의미하는 것이다. 날치기는 20개의 문제 중에 몇 개가 A(선택 기회)에 배정되어있고, B(선택기회)에는 배정되지 않았고 B에 에너지가 존재하면(참여자가 존재하면), 정해져있는 20개 문제에 해당하지 않지만 존재하고 있는 문제들이 아무런 주의(attention)를 받지 못하고 선택되는 것을 의미한다. 진빼기는 문제와 참여자가 한 회기에서 A(선택의 기회)에 배정되었으나 선택이 이루어지지 않고 다음 회기에 문제가 다른 선택의 기회 B로 이동해버렸을 때, A에서 아무런 문제가 존재하지 않지만 이루어지는 선택을 의미한다. 즉, 문제들이 다른 곳으로 이동할 때까지 선택이 이루어지지 않도록 진빼기를 하며, 진빼기에서의 선택은 아무런 문제가 없이 이루어지는 선택이기 때문에 어떠한 것도 해결한 것이 아니라고 할 수 있다. 이 외에 문제 활성도(problem activity), 잠재적 문제(problem latency), 참여자 활성도(decision maker activity), 결정 난이도(decision difficulty)가 요약통계량으로 사용되었다.

 쓰레기통 모형의 시뮬레이션 결과가 도출한 시사점은 다음과 같다. 첫째 문제해결보다는 날치기, 진빼기가 보편적인 것으로 나타났다. 둘째, 에너지 소요가 증가하면 문제 활성도, 참여자 활성도, 결정 난이도가 증가했으며, 진빼기와 날치기의 사용 또한 증가했다. 셋째, 참여자와 문제는 같이 움직이는 경향이 있었다. 넷째, 좋은 조직은 문제가 해결되지 않는 기간(문제 활성도)과 활성화되었지만 선택의 기회를 갖지 못한 문제의 기간(잠재적 문제)을 빠른 문제해결(결정기간 최소화)을 통해 감축시킬 것으로 보이지만, 쓰레기통 모형에서는 이러한 행태가 전혀 관측되지 않았다. 다섯째, 특정 절차(예시. 에너지 소요)에 많은 영향을 받는 것으로 나타났다. 여섯째, 문제가 중요할수록, 빠른 회기에 나타날수록 문제해결이 될 가능성이 높았다. 일곱 번째, 중요한 선택일수록 문제해결 가능성이 떨어지고 날치기, 진빼기가 주로 발생했으며, 중요하지 않은 선택은 문제해결이 될 가능성이 높았다. 여덟 번째, 선택실패는 주로 가장 중요하거나, 가장 중요하지 않은 문제들에서 나타났다.

 저자는 위와 같은 시뮬레이션의 결과와 개념을 가지고 대학에 적용하면서 본 논문을 마무리하고 있다. 저자들은 합리적 선택이 조직화된 무질서 상태에서의 의사결정을 설명하지 못한다는 것에 주안점을 두고 쓰레기통 모형을 발전시켰다. 저자들은 합리적 선택 모형에 반하는 쓰레기통 모형이 병리적인 것처럼 보일 수 있으나, 합리적 선택모형의 가정들이 위배되었을 때 발생하는 조직 현상의 체계적인 연관성을 쓰레기통 모형으로 탐색할 수 있다고 주장한다. 또한, 문제가 정의되지 않고, 갈등이 존재하며 목표가 모호할 때 어떻게 조직이 의사결정을 해나가는지를 보여주는 장점이 있다고 설명한다.

   

Comments

 본 논문만으로 쓰레기통 모형을 이해하는 것은 힘에 겨웠다. Bendor et al.(2001)에서 언급하듯 해결책 계수(solution coefficient)나 에너지 소요 등 주요 모수나 규칙들이 자의적으로 고정되어있는 데 반해 이에 대한 설명이 충분하지 않기 때문이다. 따라서 쓰레기통 모형을 이해하기 위해 Bendor et al.(2001)과 최홍섭(2014, 석사학위논문)의 글을 읽은 후 다시 본 논문을 읽었다. 이에 더해, 석사 정책과정론 수업 때 정리한 필기, 정책학원론 등을 살펴보았다. 본인이 읽고 배운 내용이 크게 틀리지 않고, 본 논문에서 나오는 시뮬레이션에 대한 추가적인 설명이 Cohen, March, & Olsen에 의해서 더 자세히 이루어지지 않았다면, 쓰레기통 모형에 대한 현재의 주요 설명들은 모형은 배제한 채 비형식 이론을 강화하는 방향으로 성장한 것으로 보인다. Bendor et al.(2001)의 의견에 모두 동의하는 바는 아니지만, 이들의 표현을 인용하면 “embellishing the verbal theory”의 결과가 현재의 쓰레기통 모형이 아닌가라는 생각을 갖게되었다.

 지면의 문제로 자세한 설명을 생략했다고 하기에는 중요한 내용들이 지나치게 빠져있다. 먼저 문제와 해결책의 흐름에 대한 설명이 부족하다. 본인이 이해한 바로는 문제는 시뮬레이션이 지정한 20개의 문제들뿐만 아니라 그 이상의 문제들이 floating하고 있다. 날치기에서 선택되는 문제들이 이에 해당하는데 날치기에 문제들은 none이지만 참여자들이 존재하여 선택이 이루어진다. 이때, 선택이 이루어진 문제는 시뮬레이션에서 지정한 20개의 문제가 아니라 어딘가에서 존재하고 있던 문제들이 20개의 문제가 사라진 틈을 타서 날치기로 이루어지는 것이다. 이렇게 이미 존재하고 있는 20개 아닌 문제가 8페이지에서 추가적인 설명 없이 ‘existing problems’로만 표현되는 것은 아쉬운 부분이라고 할 수 있다.

 둘째, 해결책의 흐름의 경우 흐름을 0과 1 사이의 계수로 표현한 후 참여자의 에너지에 곱하여 에너지를 감소시키는 것은 해결책을 찾는 노력 또는 소비되는 시간과 힘을 나타낸다는 점에서 좋은 아이디어라고 생각한다. 또한, 3페이지에서 해결책에 대한 설명을 통해 해결책이 누군가의 산물이고 문제와 상관없이 독립적으로 존재할 수 있다는 설명을 해줌으로써 현시점(2021년)에서 논의되고 있는 쓰레기통 모형에 대한 설명들과 일치한다고 할 수 있다. 그리고 해결책의 흐름을 계수로 표현함으로써 계수가 보다 함축적인 의미를 내포할 수 있는 장점이 있다고 생각한다. 계수로 표현됨으로써 해결책을 찾기 위한 사람들의 노력, 시간의 소비, 토론, 상호작용 등이 모두 외생적이게 되는 것은 단점이라고 할 수 있다. 하지만 오히려 위의 요소들을 외생적으로 가정함으로써 해결의 흐름이 문제, 참여자와 독립적으로 존재하는 것을 간결하게 표현했다고도 할 수 있다. 하지만 이와 반대로 참여자들이 선택의 기회에서 특정 문제와 공존할 때, 해당 참여자들이 특정 문제에 맞는 해결책을 만든다고 하면, 방금 본인이 주장한 장점은 단점이 된다. Bender et al.(2001)의 주장처럼 문제와 해결책이 독립이 아니기 때문이다. 아무리 조직화된 무질서가 가정된 상황에서도 참여자들이 아무런 해결책을 만들지 않고 어디선가 독립적으로 만들어진 해결책을 가져올 것이라고 가정하는 것은 무리가 있다.

 셋째, 문제와 참여자의 다음 회기에서 선택의 기회로 이동하는 규칙(최소의 에너지를 필요로 하는 선택의 기회로 이동)이 동일하다는 것이다. Bendor et al.(2001)의 의견처럼 문제와 참여자가 서로를 추적하는게 아니라 모형의 가정 때문에 어쩔수 없이 동일한 방향으로 움직이는 것이 되어버린다. 이는 Bendor et al.(2001)의견과 동일하기 때문에 추가적인 설명은 생략한다.

 넷째, 문제와 해결책의 흐름을 보면, 이 둘은 독립적으로 존재하며, 문제가 시뮬레이션에서 20개로 표현되지만 날치기에서 나타나는 것과 같이 20개에 해당되지 않는 existing problems가 존재한다. 해결책은 계수로 표현되기 때문에 하나의 지표로 축약된 계수 안에 여러 개의 해결책들이 존재한다고 가정할 수 있다. 하지만 참여자들은 아니다. 참여자를 come and go라고 정의했으면서 참여자는 10명보다 많아질 수도 적어질 수도 없다. come and go가 참여자들이 선택의 기회로 이동하는 방향이 서로 다를 수 있다는 의미로 정의한 것일 수도 있지만, 애초에 최소의 에너지를 필요로 하는 선택의 기회로 이동한다는 가정으로 인해 참여자들은 전문가적 구조가 아닐 땐 같은 방향으로 움직이는 경향을 갖는다.

 참여자의 흐름에 이어서 참여자의 에너지만으로 선택이 결정된다는 것은 무리가 있다. 애초에 참여자가 come and go라면 언제든 추가적인 참여자가 등장하여 에너지를 추가함으로써 선택을 만들어낼 수 있다. 또한, 사람이 무조건 많다고 해서 문제가 해결되는 것이 아니라는 것은 우리 모두 선험적으로 알고 있는 사실이다. 위와 같은 주장들을 하기 위해서는 모형을 통한 실증 가능한 부분이 좁아지더라도 제약조건을 추가하고 보다 자세한 설명이 이루어질 필요가 있었다.

 사실 본인이 제대로 이해를 하고 코맨트를 달고 있는지 의구심이 든다. 가능하면 본 논문의 내용을 기반으로 비평을 하고자 노력했지만, 본인이 이미 배워서 체득한 비형식 이론이 머릿속에 자리를 잡고 있어서 저자가 주장하지도 않은 내용을 저자가 주장했다고 착각하는 것은 아닌지 모르겠다. 하나 분명한 것은 본 논문과 Bendor et al.(2001)의 논문을 통해 쓰레기통 모형이 비형식 이론과 어느 정도 괴리가 있다는 것을 알게되었다는 것이며, 쓰레기통 모형이 과학적 주장으로 발전하기 위해서는 보다 나은 실증분석이 이어질 필요가 있다는 것이다.

 

Bendor et al.(2001)에 대한 요약과 논평은 아래 포스팅을 참고하면 되겠다.

논문리뷰 (쓰레기통모형에 대한 비평): Recycling the Garbage Can: An Assessment of the Research Program (Bendor, Mo