논문리뷰 (정책결정론 앨리슨모형): Policy-Making Process in Korea: the Enactment Process of the Monopoly Regulation and Fair Trade Act (Choi, 1989)

Summary

 저자는 경제기획원에서 추진했던 공정거래법을 분석대상으로 하였으며, 공정거래법이 1960~1970년대에 제정되지 못한 이유를 기존의 규제정책 이론 틀로 설명이 가능하지만, 1980년 신군부의 등장으로 공정거래법이 통과된 것을 설명하기 어렵다고 봤다. 저자는 위와 같은 상황을 설명하기 위한 이론적 틀로 의사결정이론에 해당하는 합리모형, 조직모형, 관료정치모형, 쓰레기통 모형을 적용하였다.

 저자의 연구질문은 첫째, 경제기획원의 노력에도 불구하고 공정거래법 입법이 왜 1980년까지 지연되었는가? 와 둘째, 1979년 정치적 혼란이 공정거래법 통과에 어떠한 기회를 부여하였는가? 이다. 연구질문에 대해 저자는 전두환 대통령도 박정희 대통령과 마찬가지로 군부출신이고 경제에 대해 문외한일 가능성이 큰데 전두환 대통령의 집권으로 MRFTA 통과를 설명하는 것은 충분하지 않다고 서술하고 있다. 또한, 전대의 개혁을 비판하면서 이와 반대되는 개혁을 단행하는 행태(reform-mongering)라고 치부하기에는 MRFTA 외의 다른 많은 개혁들이 등한시되었다고 서술하면서 7가지 모형을 통해 MRFTA의 통과과정을 설명하고자 했다.

 공정거래법의 시계열흐름은 다음과 같다. 1963년 삼분폭리사건으로 공정거래가 쟁점화가 되자 공정거래법 제정이 논의되기 시작했다. 이에 대한 대응으로 경제기획원은 1963년 초안을 만들었지만 국무회의에 상정되지 못했고, 이후 1967년, 1969년, 1971년에도 공정거래법은 통과되지 못했다. 1970년대 제1차 석유파동으로 인플레이션이 발생하자, 공정거래법 논의가 재개되어 1975년 ‘물가안정 및 공정거래에 관한 법률(PSFTA)’이 제정되었다. 하지만 해당 법률은 공정거래보다는 물가안정에 초점이 맞추어져 있었고, 대통령이 대기업 중심의 중화학 공업 육성 의지가 컸기 때문에 공정거래 규제는 형식적으로만 이루어질 수 밖에 없었다. 1979년 보다 효과적인 공정거래법에 대한 필요성이 다시 대두되자 경제기획원은 부총리 주도의 TF를 구성하였다. MRFTA 발의 준비를 하였지만 경제기획원 물가정책관, 산업부 재정부 등 다른 부처의 반대와 더불어 대통령을 설득할 수 있는 가능성이 낮아 발의가 어려울 것으로 예측되었다. 이러한 와중에 박정희 암살로 인한 정권교체는 MRFTA에 큰 기회가 되었다. 먼저 신군부의 슬로건이 민주, 복지, 정의사회구현이었는데 이를 상징할 수 있는 정책적 니즈가 신군분에 있었다. 동시에 경제기획원 출신이면서 신군부 경제과학분과 위원장이었던 김재익이 MRFTA 통과에 의지가 있었고, 전두환 대통령의 신임을 얻고 있었다. 새로운 정권이 MRFTA를 지지하자 반대하던 재정부, 산업부에서 적극적인 협조와 함께 기존 정책과 상충되지 않도록 수정안을 제안했고, 이후 외부 사회단체의 의견수렴을 얻어 최종적으로 1980년 12월31일 MRFTA가 통과되었다.

 위의 과정을 7개의 모형에 적용하였을 때 각 모형이 설명하지 못하는 부분은 다음과 같다. 먼저 규제정책과 관련된 세 가지 모형을 살펴보면, 첫째 공익론모형의 경우 1970년대 중반 공정거래법이 통과되지 못한 이유를 설명할 수 있지만, PSA와 PSFTA의 공정거래에 관한 법률이 왜 성공적으로 집행되지 못했는지는 설명하지 못한다. 또한, MRFTA 통과과정에서 신군부 세력의 역할을 포착하지 못한다. 둘째, 포획모형은 대기업의 반대로 제정이 어렵다고 설명한다는 명제가 성립되어야 하는데, 정부 주도의 경제정책이 이루어지고 있던 시기였던 만큼 기업의 반대 의견을 정부에 관철시켰다고 보는 가정은 성립하기 어렵다. 셋째 정치모형에서 기업가적 정치모형과 대중적 정치모형이 본 사례에 적용될 수 있다. 하지만, 전자의 경우 당시 유망한 정치인들이 있었지만, 이들은 정책을 선도하기보다는 유신정권 반대를 목표로 했다. 또한, MRFTA 통과는 외부정책전문가와 내부 관료의 협력이 아닌 신군의 정당성 확보 니즈와 경제기획원 관료의 개혁의지의 우연한 결합이라고 할 수 있다. 후자의 경우 대기업의 일관된 반대의견이 있었고, 경제기획원 내의 일부 관료만이 MRFTA를 지지했기 때문에 대중적 정치모형의 기본가정이 성립할 수 없다. 저자는 기존의 규제정책 이론이 다원적 사회를 가정하는 반면, 당시 한국 사회는 권위주의 정부였고, 주요 사회단체가 특정 집단을 대표하기보다는 공공의 지지를 동원하는 역할만을 수행했기 때문에, 기존의 규제정책 이론으로 한국 사례를 설명하기 어렵다고 설명한다. 이에 따라 저자는 의사결정모형 네가지를 적용하여 한국 사례를 설명하고자 했다.

 먼저 합리모형은, 박정희 대통령의 정당성이 경제 성장에 있었기 때문에 대통령의 반대로 인한 입법 실패를 설명할 수 있지만, 공정거래가 전두환 대통령의 목표가 아니었던 만큼 신군부의 등장과 함께 통과된 MRFTA의 입법과정을 설명하기 어렵다. 둘째, 조직절차모형의 경우 공정거래법을 주도한 BFTP(경제기획원 공정거래정책관?)는 기존 경제기획원의 직원을 활용했고, SCNS는 4개월만 운영된 위원회 형태의 조직이었기 때문에 새로운 루틴의 도입이 MRFTA 입법으로 이어졌고 설명하기 어렵다. 셋째, 관료정치모형의 경우 강한 권한을 갖고있던 박정희 대통령의 정치연합이 공정거래법 통과를 원하지 않았기 때문에 MRFTA 통과가 1970년대 초중반에 어려웠다고 설명할 수 있다. 그러나 신군부와 BFTP 사이에 협상 또는 연합이 존재했기보다는 신군부의 정치적 니즈에 따라 여러 대안 중 MRFTA를 채택했을 뿐이기 때문에 관료정치모형으로 1980년 입법 성공을 설명하기 어렵다. 마지막으로 쓰레기통 모형의 경우 여타 모형들과 달리 1970년 초중반의 입법실패를 설명하기 어렵다. 쓰레기통 모형이 가정하고 있는 조직화된 무질서가 권위주의 정부에서는 나타나기 어렵기 때문이다. 하지만 쓰레기통 모형은 7개 모형 중 유일하게 1980년 입법과정을 설명할 수 있는 모형으로, 박정희 대통령의 암살을 새로운 선택기회의 출현으로 보았다. 갑작스러운 리더십의 부재가 불확실성을 키웠고, 문제의 흐름(공정거래), 해결책의 흐름(경제기획원의 MRFTA), 참여자의 흐름(신군부의 등장과 SCNS, BFTP), 선택의 기회 흐름(신군부는 상징성이 필요했지만 구체적 정책이 없음, 낮은 지지도를 극복하기 위한 정책 선택 니즈 증가)가 맞아떨어지면서 MRFTA 입법이 가능했다.

 

Comments

 본 논문은 통상적인 연구들과 다르게 많은 모형을 활용하여 MRFTA의 입법과정을 설명하고자 했다. 많은 모형이 하나의 논문에서 사용된 만큼 모형 하나하나에 대한 설명이 자세히 서술되어 있지 않지만, 하나의 사례에 여러 모형을 적용함으로써 각 모형의 차별성을 명확하게 보여줬다는 데 의의가 있다. 연구자들이 흔히 모형 A가 모형 B보다 우월하다는 표현을 선호하는데 반해, 저자는 7개의 모형이 가정하고 있는 상황이 모두 다르므로 분석대상에 따라 모형의 적합도가 다를 수 있다는 것을 보여주고 있다. 연구자가 연구를 진행함에 있어 이론적 틀에 대해 무엇이 우월한가를 따지기보다는 분석대상의 상황과 초점을 두고 있는 측면이 무엇인지를 파악하고 이에 맞는 이론적 틀을 적용해야 함을 시사한다고 할 수 있다.

 본 논문에서는 합리적 모형의 두 번째 가정을 “1980년 MRFTA 입법 통과는 정치적 지도자와 그의 목표의 변화에 기인하며, 입법 통과가 합리적인 선택이었다”라고 정의하고 있다. 이러한 측면에서 저자는 SCNS의 일련의 결정들이 경제적 목표를 기준으로 보았을 때 상충되기 때문에 합리적 모형으로 입법통과를 설명하는 것이 어렵다고 서술하고 있다. 하지만 전두환 대통령의 최우선 순위 목표가 정권유지라고 본다면(저자도 예시로 언급하고 있지만), 합리모형을 적용할 수 있다고 생각된다. 정권유지가 최우선 목표라면, 정책의 내용과는 상관없이 낮은 비용으로 정권 지지도를 최대한 높일 수 있는 정책이 합리적 선택이라고 할 수 있다. 즉 MRFTA의 내용과 상관없이 해당 정책이 상징성을 갖고 지지도 상승에 기여할 수 있기 때문에 입법통과를 주도한 것이다. 만약, 이와 같은 논리를 반박하고자 한다면 MRFTA와 반대되는 내용을 갖는 SCNS의 입법사례(industry reconstructuring measures)가 아니라 전두환 대통령의 최우선 목표인 정권유지와 반대되는 효과를 갖는 입법사례로 합리모형의 적용이 어렵다고 주장하는 것이 적합할 것이다.