논문리뷰 (정책결정론 전망이론): The Iranian Hostage Rescue Mission (McDermott, 1998)

Summary

 저자는 ch2에서 논의한 전망이론의 개념을 카터의 인질구출 작전에 적용하여, 카터가 왜 성공 가능성이 극히 낮았던 작전을 강행했는지를 설명하고 있다. 먼저 당시의 배경을 보면 다음과 같다. 1979년 11월4일 이란 내의 불안정한 정치상황과 더불어 이슬람혁명이 일어나면서 테헤란에 위치한 미국 대사관이 학생 시위대에 의해 점령되는 사태가 발생했다. 53명의 미국인 인질은 1981년 1월20일(총 444일)까지 송환되지 못했다.

 인질 사태 발생전까지 지지율의 하락을 겪고 있던 카터 정부는 인질 사태 발생 직후 rally-round-the-flag 효과를 받았다. 12월 여론조사를 보면 당시 국민들은 군사적 행동에 대해 호의적이지 않았지만, 1월까지 외교적 성과가 나오지 않자 카터의 외교정책을 실패로 인식하기 시작했다. 이에 따라 대중의 여론도 군사적 행동을 어느정도 받아들이는 양상을 보이기 시작했다.

 최초 인질 사태가 발생했을 때부터 카터는 손실구간에 진입했다고 할 수 있다. 이러한 손실은 1월부터 4월까지 더 심화되는 양상을 띠는데 작전수행이 가능한 날씨가 도래한 3월경에는 카터의 지지율이 이미 심각하게 떨어진 후였다. 더구나 3월말에서 4월초에 대선후보 경선지역인 뉴욕과 코네티컷에서 패배를 하였고, 3월 경 조사된 레이건 대통령 후보의 지지율이 처음으로 카터를 앞지른 것으로 조사되었다. 국제적으로도 유럽국가들의 경제제재 조치 참여가 지지부진하여, 카터는 국내, 국제 모든 영역에서 손실을 겪고 있었다고 할 수 있다.

 당시 카터가 선택할 수 있던 수단은 5가지로, (1) 아무것도 하지 않기, (2) 정치·외교적 제재, (3) 인질구출, (4) 기뢰 설치, (5) 전면전이 있었다. 기뢰설치와 전면전은 인질구출의 가능성을 높이는데 기여를 하지 못하는 수단이었기 때문에 고려되지 않았다. 인질구출 작전은 사실 사건 발생 직후부터 논의가 되었지만, 준비기간과 날씨를 고려할 때 4월이 적기였고, 때마침 4월경 이란 정부와의 협상이 실패하면서 정책의 창이 열렸다고 할 수 있다.

 카터뿐만 아니라 당시 카터에게 조언을 하던 참모진 또한 각각의 프레임이 달랐다. Vance 국무장관의 경우 생명을 프레임의 기준점으로 삼았다. 인질과 더불어 군인의 생명 또한 잃으면 안 된다는 견해를 고수했고, 국제적인 협조 또한 천천히 이루어지고 있다고 보았다. 만약 인질 구출작전을 강행할 경우 작전 중 사상자가 나올 가능성이 매우 높았고, 성공을 하더라도 이란에 체류중인 미국인의 인질 가능성은 언제든지 발생할 수 있으며, 오히려 이슬람지역과의 분쟁 가능성을 높이고 이란과 소련과의 관계를 증진시키는 계기로 작동할 수 있다고 보았다. 즉 Vance는 어떠한 사상자도 발생하지 않은 현상황을 status quo로 인식했고, 미국이 손실구간에 있지 않다고 보았다. 반면 Brzezinski 국가안보보좌관은 미국의 이권과 평판을 프레임의 기준으로 삼았고, 인질사건으로 인해 미국의 이권과 평판의 손실이 지속되는 것으로 인식하여 미국이 손실구간에 있다고 보았다. 따라서 손실회피의 전형적인 행동을 취하고 인질 구출작전을 옹호했다. Jordan 대통령 수석 보좌관은 프레임의 기준을 재선가능성으로 두었다. 인질사건으로 인한 재선의 여파를 신경썼고, 인질 구출작전이 잘못된 것을 바로잡는다고 발언한 것을 통해 준거점이 적응을 하지 못했던 것을 알 수 있다.

 저자는 위험수준을 이익과 불이익의 분산으로 측정했다. 이에 따르면 아무것도 하지 않는 것이 이익과 불이익이 가장 적었고, 제재 조치가 그 다음으로 적었다. 기뢰 설치의 경우 군사적 행동이기 때문에 소련의 개입 등의 위험성으로 제재 조치보다 더 불이익이 클 것으로 보았고, 전면전의 경우 이슬람 전지역에 대한 적대적 행위로 인식될 수 있고, 동맹국을 설득할 정치적 명분이 없기 때문에 불이익이 기뢰 설치보다 더 클 것으로 예상되었다. 인질 구출 작전은 다른 4가지 수단과 다르게 성공할 경우 인질을 실질적으로 구출하여 안전을 확보할 수 있다는 목표를 충족시킬 수 있는 유일한 수단이었다. 하지만 만약 실패할 경우 인질의 안전을 보장할 수 없고, 소련의 개입 및 재선 실패 가능성을 높이며, 이슬람 전 지역의 미국에 대한 적개심을 유발하는 등 그 불이익이 어떠한 수단보다 높을 것으로 판단되었다. 이에 따라 위험수준의 순서는 높은 순서부터 인질구출 작전, 전면전, 기뢰설치, 제재 조치, 아무것도 하지 않기라고 할 수 있다.

 카터는 구출작전을 승인하기 전에 작전의 성공가능성이 매우 낮다는 보고를 이미 받은 바 있다. 즉 실제확률은 매우 희박하지만 결정가중치함수에 의해 주관적 확률이 높아지는 것처럼, 카터는 성공확률이 극히 낮은 구출작전의 성공을 확신하면서 작전을 승인했다. 또한, 전망이론에 따르면 결정자는 손실구간에서 손실을 회피하기 위해 위험애호적 선택을 한다고 설명하는데, 카터는 성공여부에 따라 가장 큰 이익 또는 불이익을 가지고 올 수 있는 인질 구출작전을 최종적으로 선택했다. 특히 이익 측면에서 어떠한 다른 선택지도 인질 구출작전처럼 손실을 메꾸면서 이익까지 창출할 수는 없는 상황이었다.

 하지만 인질 구출작전은 작전 초반부부터 헬기가 오작동함에 따라 실패를 하게 되었다. 이후 예상했던 바와 같이 국내에서 정치적 지지율이 하락했고, 인질이 이란 각지로 흩어졌으며, 군사적 행동이 없을 것으로 믿었던 동맹국의 신뢰를 잃었다. 결과론적이지만, 오히려 Vance의 주장대로 혁명정부가 이란 내에서 안정화되고 더는 인질이 정치적으로 이용가치가 없어지자 인질들은 안전하게 미국으로 송환되었다.

 인질 구출작전은 성공률이 매우 낮았기 때문에 기대효용관점에서 최선의 선택은 인질 구출작전보다는 이익과 분산의 크기가 작았던 제재 조치였다. 하지만 카터는 합리적 선택모형을 따르지 않았다. 카터는 전망이론에 따라 자신의 위치를 손실구간으로 인식하고 가장 비합리적인 수단을 선택했다. 이는 손실을 회피하기 위한 것으로 자신의 손실을 다시 메꾸기 위한 위험 애호적 선택이었다.

 

Comments

 

 이익과 손실의 분산을 통해 위험수준을 판단하는 방법은 매우 탁월했다고 할 수 있다. 아래의 북한 핵 위기 관련 논문에서 볼 수 있듯, 어떠한 위험이 다른 위험보다 더 위험한가를 논할 때 동어반복의 오류에 빠질 가능성이 매우 높은데, 판단 기준점을 세움으로써 그와 같은 오류를 잘 극복했다. 아래 그래프에서 볼 수 있듯, 분산을 통한 위험 수준의 판단은 직관적이면서 납득할 수 있는 논리를 갖고 있다(1. 아무것도 하지 않기, 2. 제재조치, 3. 구출작전, 4. 기뢰, 5. 전면전). 이를 통해 계산하는 것이 불가능에 가까운 개인의 주관적 확률을 계산하지 않고도 전망이론을 적용할 수 있는 방법을 제시했다고 할 수 있다.

 

  

 위험수준을 분산으로 보는 방식은 mixed lotteries 상황에서 개인이 어떠한 결정을 내리는가를 묘사하고 있다는 점에서도 큰 기여가 있다. 전망이론 원논문에서는 프레임의 영역을 기준으로 이익 구간 내에서의 선택과 손실 구간 내에서의 선택만을 선택지로 제시하고 있는 데 반해, 카터가 직면한 상황은 선택을 하느냐 안하느냐에 따라 이익-손실 구간이 달라진다. 또한, 각각의 선택지가 이익과 손실의 가능성을 모두 갖고 있다. 예를 들어 제재조치의 경우 이란에 압박을 가함으로써 인질송환을 가속화할 수 있고, 인질의 안전을 어느정도 확보할 수 있는 반면(이익 측면), 지나치게 유한 정책이라는 국내 비판을 모면하기 어려워 재선 가능성이 떨어질 수 있다(손실 측면). 국제정치뿐만 아니라 개인이 어떠한 결정을 내려야 하는 상황에서 선택지는 손실 또는 이익 구간에만 존재하지 않고 mixed lotteries의 특징을 보이는 경우가 많은데, 저자는 위험 수준을 분산으로 판단함으로써 mixed lotteries 상황에서의 개인의 결정 과정을 논리적으로 풀어냈다.

 2020년부터 시작된 코로나 사태는 불확실성 하에서 정부의 선택이 얼마나 비합리적일 수 있는지를 여실히 보여주는 계기가 되었다. 국가가 시민의 자유를 통제하기 위해서는 상당한 근거가 기반되어야 한다. 하지만 코로나 상황에서 국가의 통제 권력은 어떠한 근거도 없이 강력하게 사용되었는데, 사회적 거리두기 정책이 그 예라고 할 수 있다. 한국은 1월20일 최초 확진자가 발생하였고, 2월17일까지 총 30명 수준을 유지했으나 대구의 슈퍼전파자를 시작으로 2월28일 신규확진자만 800여명을 기록했다. 대통령 및 여당의 지지율이 계속 고공행진중에 있었지만, 슈퍼전파자로 인한 코로나 확진자 급증은 대통령으로 하여금 현상황을 손실구간으로 인식하게 했다. 무언가를 해야만 하는 상황에 놓이게 된 정부는 만약 코로나 사태를 잘 풀어내지 못한다면, 무능한 정부로 인식될 수 있고 4월 총선을 앞두고 있는 상황이었던 만큼 후광효과를 극대화할 필요가 있었다. 이에 따라 3월22일부터 실시한 정책이 사회적 거리두기 정책으로, 종교·실내체육시설·유흥시설을 폐쇄하는 등 군사정권 이후 전례가 없는 시민의 자유권 통제가 시작되었다.

 당시 국민의 이동권과 관련한 정부의 선택지를 간단하게 추려보면 (1) 아무것도 하지 않기, (2) 사회적 거리두기, (3) 통행금지령, (4) 국경봉쇄 정도로 요약할 수 있다. 정부의 목표는 확진자를 통제가능한 수준으로 낮춤으로써 지지율을 높이는 것이라고 가정하고, 3월 초를 기준으로 각각의 선택지의 이익과 손실을 살펴보면 다음과 같다. 국경봉쇄의 경우 이미 국내 확진자가 주요 전파경로로 작동하고 있던 시기였기 때문에 국경봉쇄는 확진자를 감소시키는데 실질적 효과는 없지만, 중국 입국금지에 대한 국민청원이 76만명이었던 만큼 국내 정치적 지지율을 올릴 수 있었다. 하지만 국경봉쇄로 인한 산업피해, 외교관계 악화 등의 손실이 존재했다. 통행금지령의 경우 4가지 선택지 중 가장 높은 수준의 확진자 감소 효과를 가져올 수 있다. 하지만 군사정권의 기억을 갖고 있는 우리나라의 특수성 때문에 여론 악화의 가능성이 매우 높았다. 대구 신천지 사태 때 대구 통행금지령과 관련된 추측성 기사로 인한 극심한 논쟁은 이를 대변한다고 할 수 있다. 따라서 확진자 수를 확실하게 줄일 수 있지만, 지지율의 상승이 꼭 보장된다고는 할 수 없었다. 반면, 사회적 거리두기는 어느 정도의 시민의 자유를 침범하지만, 완전한 통행금지령이 아니었던 만큼 국민들이 받아들일 수 있는 수준이었고, 정부가 최대한의 통제를 하고 있다는 인상을 줌으로써 지지율 상승을 꾀할 수 있었다. 중요한 것은 사회적 거리두기 정책은 국민의 자유권을 침범함에도, 이를 통한 신규확진자 감소효과가 얼마나 될지 아무도 알 수 없었다는 점이다. 즉, 사회적 거리두기 정책이 성공한다면 확진자의 감소와 함께 유능한 정부라는 인상을 통해 상당한 지지율 상승을 누릴 수 있지만, 실패할 경우 국민의 자유권을 침범하면서 확진자 추세를 감소시키지 못했다는 비난을 피할 수 없었다. 사회적 거리두기와 통행금지령 간의 손실 차이가 얼마만큼 차이가 있을지는 판단하기 어렵지만, 사회적 거리두기를 통한 이익이 통행금지령보다 상당히 크기 때문에 이익과 손실의 분산이 가장 큰 정책 수단은 사회적 거리두기 정책이라고 할 수 있다.

 사회적 거리두기 정책에 대한 평가는 의견이 다를 수 있지만, 구글모빌리티 데이터를 살펴보면 우리나라의 3월 초 인구 이동은 전년 동월 대비 40%가 줄어들 정도로 자발적인 사회적 거리두기가 이루어지고 있었다. 또한 사회적 거리두기 정책이 시행된 3월22일에는 이미 신규 확진자수가 100명 이하로 떨어지기 시작한 시점으로 정책과 상관없이 확진자 수가 감소하고 있었다. 따라서 정부 입장에서는 사회적 거리두기 정책으로 확진자 수가 감소했다는 착시효과를 누릴 수 있었고, 4월 총선에서 압도적인 여당 득표를 얻어낼 수 있었다.